中央层面，央行和发改委主导信用建设。

在2024年5月8日公布的人大常委会本年度立法计划中，信用立法相关议案却仍未进入审议阶段。

一个月前，国家发展改革委、中国人民银行共同召开社会信用体系建设部际联席会议。会议强调，要加快推进信用立法，尽快推动出台《社会信用建设法》，提升社会信用体系建设法治化水平。

立法出台已迫在眉睫。根据中国执行信息公开网公布的数据，截至5月20日，全国失信被执行人已突破835万。

征信的出现，最早是为了解决商业交易中双方信息不对称带来的信用风险，在美国等信用体系较为完善的国家，信用与征信（credit）一词也更偏重经济和金融领域。

在中国，其最早出现于中央政府文件时也是指涉经济领域。时至今日，这一概念已延伸至政府、市场、社会、司法等多个方面。政府与市场共同推进治理，相当于两条腿并进。

在国际上，通行的、有效的衡量维度是征信。若从1999年国内首家征信机构成立算起，社会信用建设已走入第25个年头，目前这一领域遵循的是由央行在2021年颁布的《征信业务管理办法》这样一部行政法规。

填补上位法的缺失难在哪里？

4月19日，发改委、人民银行共同召开社会信用体系建设部际联席会议。此次会议审议通过水利部、国家疾控局加入社会信用体系建设部际联席会议的申请，并研究讨论社会信用建设法（草案稿）和2024-2025年社会信用体系建设行动计划等文稿。

中央部委和地方政府是各信用信息平台建设的主体。在中央层面，社会信用体系建设由发改委和人民银行作为双牵头部门，协调各部委共同推进。地方层面，则由各级发改委负责本行政区内的公共信用信息综合协调与监督管理。

如此安排，是因为数据抓手主要来源于人民银行主导的金融基础信用信息和发改委主导的公共信用信息。前者形成了应用广泛的金融征信（央行征信系统），后者主要应用于失信、惩戒信息公示。

此外，还包括国家企业信用信息公示系统、纳税信用发布平台、全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台、资本市场诚信数据库和市场诚信信息查询平台等中央政府、司法部门统筹的信用信息平台。

哪些行政数据应该放入中央征信系统？地方治理的边界又在哪里？理顺这些问题，曾用了不少时间。

2008年1月，北京市曾规定，机动车车主的养路费缴纳情况将进入个人信用基础数据库，作为信用评价的依据之一，如果欠缴养路费，将直接影响个人或企事业单位的信用等级和融资服务，这直接引发了全社会关于“个人征信系统太过霸道”的讨论。

“有一段时间，类似是否乱穿马路的信息也会被纳入个人征信，虽然有一定行政管理上的阻喝作用，但类似信息能否衡量个人是否有贷款能力？显然并不合适。”上海新金融研究院副院长、原浙商银行行长刘晓春向南方周末记者回忆。

在2010年1月开始实施的江苏《睢宁县大众信用管理试行办法》中，对公民信用进行打分，凡是违反法律和道德的行为都被看作失信行为，类似不孝敬父母、个人评先选优、计划生育乃至是否有犯罪行为，都会影响当地个体工商户的资质审核。

如何防止信用被泛化、信用评分被滥用，成为绕不开的话题。

北京大学法学院教授沈岿撰文指出，制度信用实际上是信用评级机构为公众提供的服务型产品。这种产品越是为公众所依赖，且产品本身没有竞争性，“如只有行政机关才有权提供基于行政处罚的信用评级，那么，产品生产和提供者就越是接近于一个寻租的地位”。

2023年9月，社会信用建设法被列入十四届全国人大常委会立法规划的第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。此前一个月，发改委和人民银行公布了全国第四批68个社会信用体系建设示范区名单，目前全国已有130个示范区。

自国务院2014年发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》后，社会信用体系建设以前所未有的速度，在全国范围内展开，同时也迎来新的挑战——互联网。

最先冲击的就是央行征信。

2013年被视作中国互联网金融元年，这一年蚂蚁金服旗下产品余额宝横空出世，P2P、消费金融产品都带动起互联网背后的“大数据”。数据激增，大批源自互联网的草根数据公司成立。如杭州的同盾科技，北京的聚信立等，都不约而同瞄准了互联网借贷市场。

原因不难理解，彼时绝大部分P2P平台无法获得央行征信数据，导致平台贷款缺乏风控能力。若要开展业务，只能依托第三方进行辅助。在P2P急剧扩张的数年里，这些第三方平台也发展出不同于传统金融机构的数据模式。

“传统银行的征信记录主要集中于贷款信用记录，只有客户发生过贷款行为后，才会产生相应的征信数据。银行判断（贷款与否）的依据，也主要是个人职业、收入情况等传统维度。”刘晓春谈到。

他解释，大多数互联网金融公司在资信评估方面，考虑的是客户画像，比如淘宝网上客户在网站的消费能力、消费频次，以及商户的经营能力、商铺资金周转速度等，“这些数据的确为金融行业提供了补充，让信用评估得以更全面，但很难完全替代传统金融的评估方式”。

这背后是信用体系发展逻辑的变化。

美国信用社会的真正成熟是在20世纪70、80年代。这一时期，联邦政府相继出台针对个人信用、破产保护等十余部法律，最终形成以《公平信用报告法》为核心的信用法律体系。

最大的助推来源于信用卡行业。彼时，VISA、MasterCard等银行卡联盟相继诞生，快速发展成为全国性金融机构，促进消费信贷的同时，对个人信息甄选产生了巨大需求，成为征信行业爆发的最强动力。

相比国内，直到2003年各大银行才相继成立信用卡中心，银行从对公业务纷纷转向个人业务，信用信息基础建设才显得迫在眉睫。

“从网络平台获得一份信用，和从银行体系能得到信用，看似相同，实则差别很大。用户在前者的不同场景里，可以得到不同的贷款授信。银行则是先给你一个信用额度，允许你到不同场景里使用。结果是，这些平台会四处渗透，实际上已经有很强的‘金融外溢’效应了。”一位曾参与央行征信建言的银行高管向南方周末记者表示。

金融外溢的直接表现就是“共债”问题，也就是此前一度受到市场热议的多头借款。一个信用评级不高的客户，很有可能在多家平台重复借款，个人杠杆达到令人吃惊的程度。

上述高管坦言，我国经济由一个长期受到管治的状态走向开放，高速发展所带来的问题也开始显现，比如在银行领域，过去数年里个人开设借记账户便利，而电诈洗钱主要通过借记卡之间频繁转移实现，治理电信诈骗的难度随之加大。

“基于个人收入，加上自我控制，还有一些新的参数变量，构成个人债务杠杆上限，然后在这个限额内个人才可以四处去消费。相比（互联网平台）不断叠加的杠杆，这是不是一个更合逻辑的方式？”

共债问题的根本在于信用数据孤岛。

2017年4月，时任央行征信管理局局长万存知曾谈及监管部门对于个人征信试点机构的态度。

对于8家试点机构为何迟迟没能通过验收、获得牌照，万存知指出这些平台的“三宗罪”：形成“数据孤岛”、信息误采误用，以及主体治理结构不具独立性。

万存知指出，当时几乎每一家互联网大厂都追求形成自己的业务闭环，这在客观上分割了市场的信息链，而每一家的信息覆盖范围都受到限制，因为信息不广、不全面，这样带来产品的有效性不足，不利于信息共享，“征信需要信息共享，现在我们开业准备的情况是不利于信息共享的”。

央行征信系统的信贷人群覆盖率约为60%。

类似冲击同样对发改委体系下的地方信用平台建设提出挑战，比如信息安全。

据南方周末记者不完全统计，截至目前，全国已有至少26个省份出台了省级社会信用地方性法规。各省份信用立法的名称不一，包括“社会信用条例”“社会信用信息管理条例”“公共信用信息管理条例”等。 

越来越多的信用信息涉及隐私，如身份证号、银行账户、消费记录、行为轨迹等，对保密性、完整性、可用性有较高要求。在存储、传输、使用过程中还存在诸多安全性问题。

2021年5月曾有媒体报道，江苏南通市民房女士在查询个人征信时发现，其“工作单位”一栏中竟出现“专业做鸡十年”的侮辱性字眼。作为个体户的房女士与晋商消费金融公司之间存在借贷关系，因疫情延期还款，该平台于是报送了上述信息。

征信信息的来源范围扩展至互联网平台，采集、核实、报送主体也走向了市场。

2018年，百行征信成立，成为第一家持牌的市场化个人征信业务机构，承接了此前试点机构的部分征信业务。2020年底，央行发放第二张个人征信牌照，朴道征信成立。2021年底，蚂蚁为主要股东之一的钱塘征信提交了个人征信业务申请，今年1月24日，中国人民银行行长潘功胜在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示，人民银行正会同浙江省政府指导钱塘征信申请办理个人征信牌照。

百行征信和朴道征信的共同特点，就是均有民营企业参股。前者由中国互联网金融协会与芝麻信用、腾讯征信、前海征信、考拉征信等8家市场化机构共同发起组建。后者股东则包括北京金融控股集团有限公司、京东科技、小米电子、旷视科技、聚信优享。

互联网平台抱团的直接原因是“断直连”，即要求第三方平台切断与合作银行的直接账户联系，转而接入官方网联或银联，目的是提供统一、公共的资金清算服务。根据人民银行此前要求，在2023年7月后，所有金融机构都不能直接从互联网平台获取用户画像等数据用于征信业务。

“显然互联网平台此前在征信领域是有野心的，百行把他们都纳入进来，目的就是为了统一市场。”刘晓春谈到，互联网数据确实在一定程上丰富了传统金融行业的风控数据。

唐爽在上海一家头部网络消费金融企业担任高管。在他看来，网络个人信贷业务和小微信贷业务风险长期较高，不仅需要税务、银行流水等数据，也需要生产经营、生活消费等场景中的数据做补充，来帮助金融机构对目标客户形成更加精准的画像和贷后跟踪。

“以往这些数据散布于全社会的各个领域，现在相当于由两家征信机构进行全行业数据处理和输出。但每一家金融机构的业务特性都不一样，依据自身的业务需求设计定制化数据模型，完全依靠二者（百行和朴道）集中化地输出信用数据，目前来看还很难，一些中小银行可能连基础的信贷业务都做不了。”唐爽向南方周末记者表示。

唐爽介绍，目前银行从征信机构获取数据服务需要支付两部分费用，一是数据定制费用，主要用于银行的风控，二是征信通道费，机构若想在百行和朴道上查询征信信息，需额外支付一笔费用。

“目前来看，尽管接入了最多的数据，也进行了初级的采集分析和加工，但两家依然没有达到数据打通、深度挖掘的目标，还有很大的商业空间。”

相比个人征信数据，企业数据更为成熟，因为相关的信用信息采集和共享机制已相对成熟，伴随着工商、税务等监管体系的完善，数据库的建设也相对容易和标准化。

一个原因是在2005年，银行信贷登记咨询系统升级为企业信用信息基础数据库时，监管部门采取了备案制管理，无论是在准入门槛还是行业标准方面，都采取了相对宽松的发展策略。

相比之下，直到2002年，我国公民身份信息系统（NCIIS）才逐渐起步，依托身份证号对于个人信息查询开始成为可能。

东北证券在2023年的一份研究中指出，目前个人与机构均可自由查询征信记录。企业机构查询个人征信报告的价格为2元/份；个人查询信用报告前两次免费，第3次收费10元。

百行征信也已初步拥有B端和C端两条业务线：目前B端的具体收费模式和标准并未公开；C端通过旗下百行征信App为个人消费者提供个人信用报告的查询及权益保护服务（例如逾期欠费提醒、借款提醒和查询提醒），个人消费者查询个人信用报告前两次免费，第三次起收费9.9元/份。

截至2023年底，百行征信个人征信系统收录信息主体总量达6.69亿人，形成了涵盖个人征信与企业征信的69类征信产品，累计签约金融机构超1600家，实现上线调用超1000家，覆盖港澳台之外的全国31个省、自治区、直辖市的19类金融机构。2023全年，百行征信产品全年调用量206亿次，日均调用量5650万次，同比增长345%，日调用量峰值超9500万次。

截至2024年3月末，我国金融信用信息基础数据库接入商业银行、消费金融公司、小额贷款公司等各类从事信贷业务的法人机构6124家，累计收录11.6亿自然人、1.3亿户企业和其他组织的信息，已成为全球覆盖人数最多、收录信贷信息最全的征信系统。

根据东北证券测算，未来国内个人征信系统信贷人群覆盖率仍有较大提升空间，当前国内广义个人征信业务市场为270亿元，远期总市场空间可以达到347亿元。